红网时刻新闻记者 凌雨晴 湘潭报道

湘潭经开区湖南农机产业园内，蓝思科技因生产规模迅速扩大，原有员工宿舍已无法满足需求。

经过对闲置土地及部分房屋进行盘活，7万平方米空间改造成人才公寓，并在两个月前顺利交付，蓝思科技员工拎包就可入住。

这个细节背后，是湘潭“唤醒”沉睡土地的改革。

▲湘潭经开区一栋人才小镇公寓外景。（“微九华”公众号）

当前，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段，转向存量提质增效为主的阶段。如何盘活低效和闲置用地，成为城市更新、产业升级中的一个发力点。

2023年，湘潭入选全国低效用地再开发首批试点城市，成为这个领域的探路者。

这个月，一份获奖通知带来了阶段性答卷——在2025年湖南省自然资源科技创新大赛颁奖仪式上，《湘潭市低效用地再开发政策机制体系》荣获机制创新一等奖。

奖牌所凝聚的，是一座老工业城市向土地存量要发展增量的突围之路。

▲《湘潭市低效用地再开发政策机制体系》荣获机制创新一等奖。

“比如湘潭九华片区高速发展，一方面，新项目找不到土地；另一方面，大量位置较好的土地又低效闲置。”湘潭市自然资源和规划局经开分局相关负责人伍俊这样描述过去的瓶颈。

在湘潭，这并非个例。

作为“一五”“二五”时期重点布局的工业基地，湘潭在产业升级浪潮中，留下了一批闲置厂房与低效地块。“项目等地”与“土地晒太阳”的矛盾日益突出。

转机发生在2023年9月——湘潭入选国家首批试点，改革正式启动。

▲湘潭市吉利商用车全新智能LCV改造项目已实现批量生产。

走进吉利LCV项目崭新的总装车间，只见机械臂挥舞，新能源商用车一辆接一辆下线。这个项目从签约到首车下线，仅用一年。

吉利商用车集团董事长周建群评价：“这是吉利在全国合作项目中最高效、最顺利的一个，湘潭效率刷新了吉利纪录。”

高效的背后，是一场精密的“土地手术”。

吉利项目所用的土地，原属于已停摆的通瑞汽车项目。湘潭创造性采用“增存并举、双轨运行”的方式进行盘活：

一边通过公开竞买，盘活其244亩闲置土地与厂房；一边同步报批256亩新增用地，20天完成审查，整合供应。

这既解了项目急需，又为企业节约了大量资金。2025年，湘潭吉利整车产量预计将超60万辆。

▲预计2025年湘潭吉利汽车整车产量将超60万辆。

“以前低效用地收回，常因无标准而陷入僵局。”湘潭市自然资源和规划局事务中心负责人胡健说。

为此，湘潭在全省率先制定《工业用地退出收回补偿管理办法》《低效用地再开发土地价款计收规定》，让收回有据、定价有方。

江麓机电九华基地的蜕变，则是另一场“精准手术”。

该基地停产后长期低效租赁，亩均税收仅万余元。与此同时，相邻的闪聚电池项目急需扩产空间。

园区精准选定该地块，创新采用“先购后租+先租后让”模式（即九华平台公司先收购江麓机电，提质改造后租赁给闪聚电池，闪聚租赁投产达效形成效益后再受让），实现政企双赢。

同时，通过其他低效用地企业的提容改造，建设高标准零部件厂房，安置原有租户。

▲湖南京顺达汽车零部件产业园。

“先租后购大幅缩短了企业拿地时间，降低了我们的改造成本。”闪聚电池项目负责人易少华说。

如今，这里亩均税收跃升至208.9万元，月产值达到10亿元，增加350多人的就业岗位，实现“零新增用地”下的产业跃升。

这其中，《湘潭市低效零星用地整合利用若干措施》起到了关键作用，它创新性地将难以独立开发的零星用地，与相邻产业地块一并规划、整体供应，用于增资扩产的快捷程序。

这些案例背后，是湘潭一套名为“1+2+N”的政策体系在支撑。

“1”，是一部统领性的实施方案；

“2”，是产业升级和城市更新两项土地新政；

“N”，是多项配套政策组成的工具箱。

例如，《湘潭市低效用地评价与认定标准》在全国率先、全省首创，明确5类低效用地的定量定性判定规则，破解了“低效”界限模糊的难题，其标准获自然资源部采纳。

▲湘潭城区航拍图。（图源：新湘潭客户端）

当前，湘潭市盘活低效用地政策机制体系共印发了18个政策文件，涵盖标准、规划、利用、供应、约束、保障六大方面，形成全链条。

制度创新下，土地开始焕发新生。

宏大真空享受到“标准地+承诺制”改革红利，以1640万元竞得国有土地使用权，快速获得73亩产业用地。

这是湖南首宗采用“Mx混合用地+弹性年期+带方案出让”模式挂牌成交的地块。

“通过新政策，解决了用地规划调整时间长、土地用途管控单一、零星用地调整这些现实问题，给了我们敢于投入研发的底气。”宏大真空副总经理潘继峰感慨。

如今，企业投资5亿元建设新材料实验室，计划突破真空镀膜领域“卡脖子”技术。

▲宏大真空创新研发基地。

而另一家企业荣伟新创的经历，则见证了政策体系的灵活智慧。

《湘潭市低效用地再开发规划留白管理措施》为低效用地再开发留有一定灵活空间，再综合运用《湘潭市低效用地过渡期开发利用暂行办法》，把颇具压力的重资产投资转换为轻资产投资，让企业更有信心。

在今年6月举办的湘潭中部国际机械园“走近非洲”经贸对接活动中，中非经贸博览会“工程机械再制造”专题分展会的会场就是通过这种“过渡方案”，让项目在半年内实现运营，年销售额突破2亿元。

除了工业用地的蜕变，城镇生活用地也实现“再开花”，比如前面提到的人才公寓，就是典型的“商转居”案例。

▲通过过渡期开发利用模式，中非经贸博览会工程机械再制造展区如期建成。

试点以来，湘潭已完成70个低效用地项目的再开发，盘活低效用地5737.3亩，实现各类投资82.53亿元，实现政府收益3.87亿元。更重要的是，这些项目拉动了超500亿元的产业链。

“1+2+N”政策体系解决的是“去存量”的问题，而湘潭今年重点打造的“1+10”监管体系，瞄准的则是“控增量”。

“防止项目用地再次陷入低效用地循环，必须加强事前、事中、事后的全方位监管。”湘潭市自然资源和规划局党委副书记、副局长杨志明介绍，当前，湘潭已出台《园区合同用地实施办法》，建立“招商引资—用地承诺—出让合同—净地确认—宗地界址—项目监管”全流程闭环。

▲佳海·湘潭高新食品产业园建设现场。（图源：湘潭日报）

据统计，全市域园区新上工业用地项目“合同用地”管理已实现全覆盖，市本级园区已签“双合同一协议”的工业用地项目20个，面积837.19亩。

通俗来说，湘潭的上述做法，就是变“土”为“金”。

而“金”字比“土”多出的部分，就好比湘潭的“1+2+N”制度骨架和创新意识。

湘潭改革之前面临的“项目等地”与“土地晒太阳”之困，不是孤例。它是中国城镇化进入下半场、众多老工业城市和快速发展城市共同遭遇的“增长烦恼”。

▲湘钢投资建设的集金属材料精深加工和物流运输为一体的现代化产业园项目初具雏形。（图源：湘潭日报）

如何破题？

湘潭作为首批试点城市，用一系列首创性探索来推动低效用地再开发，为其他城市的改革提供了样本。

系统思维：湘潭成立了由市委、市政府主要领导牵头的市级协调机制，统筹20余个部门，形成“市级、属地、部门”协同推进体系，并利用试点契机，建立了政策集成体系，用制度创新保障改革深入推进，让这些政策成为相互支撑的有机整体。

“工具”创新：各地低效用地的成因各异，有历史遗留问题，有市场变化导致，也有产权纠纷。湘潭的探索表明，不存在一刀切的解决方案。需要像“增存并举”“先租后让”“混合用地”这样灵活、多样的政策工具，并形成“工具箱”，以此实现“一地一策”的精准盘活。

▲提质改造后的华都酒店建筑布局功能得到完善和优化。

长效治理：许多城市曾盘活一些地块，但不久后又陷入“再低效”循环。湘潭的启示在于：盘活存量，不止步于“救活项目”。其建立的“1+10”合同用地监管体系，通过“招商引资—用地承诺—出让合同—项目监管”全流程闭环，对新供应土地实行全生命周期管理，从源头上防止新的低效用地产生。

土地还是那片土地，但因为制度创新和人的努力，它获得了新生。

毕竟，唤醒土地，就是在唤醒一座城市面向未来的内生动力。