红网时刻新闻记者 袁树勋 常德报道

汉寿县崔家桥镇永固村村民黄孝勇，不久前领到了湖南首张“林耕置换”不动产权证。

▲黄孝勇展示全省首张“林耕置换”不动产权证。（袁树勋/摄）

小小证书背后，是一个牵涉甚广的改革事项，叫“汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革”。

耕地保护关乎粮食安全，是国之大事。2024年9月，湖南省委十二届七次全会通过决议，这项改革被列入全省首批12项重点改革事项，无疑是个“大改革”。

从省自然资源厅披露的信息看，改革核心目标是：通过协同推进汛旱并防与耕地开发复垦恢复、耕地改造、耕地园地林地置换，实现“稳定耕地总量、提升耕地质量、优化耕地布局”之目的。

为什么说这项改革是一举破局两大省情？目前改革进展如何？

【“问题耕地”】

故事，就从黄孝勇家那块地说起。

这原本是块耕地，面积1.56亩，位于汉寿县永固村一个偏远山坳里，地势较高，水力不及，属于靠雨水灌溉的“望天田”，种水稻亩产只有三百来斤。

早些年，这块地还有村中老人耕种。后来，老人们变得力不从心，年轻人又大多在外务工，这块地就遭遇了抛荒危机。

究其根源，还是地块受自然条件限制，在现代社会耕种价值太低，随着时间推移，只会越来越“没人去种”。

▲汉寿所属的常德市，山地面积占比近二成，存在一些难以稳定利用的山坡耕地。（图源：湖南省自然资源厅）

这类难以稳定利用或存在流失风险的耕地，可以称为“问题耕地”。其数量，包括湖南在内的国内各省份都有不少——

有的位置偏远、耕作不便，或水土光热条件差，生产效益低。

有的位于河湖管理范围内，易遭水患，又妨碍防汛。

有的因为种种原因，耕作层受了严重破坏。

有的存在土壤污染问题，不宜种植粮食蔬菜。

……

这些“问题耕地”，种粮种不好，抛荒又不行，让负有耕地保护职责的承包农户和地方政府进退两难。

另一方面看，大量耕地难以稳定利用或面临流失风险，也不利于践行耕地保护责任、扛牢粮食安全担子。

湖南的汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革，正是在此背景下启动。

【何谓“耕地置换”？】

所谓“问题耕地”，只是因种种原因失去了耕种条件，但仍能找到其它用途，比如改作林地、园地等。

哪怕是重金属污染耕地，也可以用来种观赏植物，或覆绿充当生态屏障。

把“问题耕地”改作它用并不难，关键是如何守住“耕地总量不少、耕地质量不减”这条红线。

所以，在减少“问题耕地”的同时，还得在其它区域新增同等数量和质量（或更多数量、更高质量）的耕地。“一减一增”的过程，就是“耕地置换”。

举两个例子：

“减”的例子，就是黄孝勇家那块山坳耕地。

这块地继续作为耕地意义不大，但用它来种油茶树，倒挺合适，正好可以和周边山坡上的油茶林连成一片。

借改革试点契机，这块耕地变更为林地，黄孝勇如愿种上了油茶树。

▲11月27日，黄孝勇在查看地里新种的油茶树苗。（袁树勋/摄）

“增”的例子，来自汉寿县北部的围堤湖垸。

垸内地势平坦、土壤肥沃，适合发展规模农业。但因为历史原因，垸内长期存在一些林地，种了杨树。这些杨树林经济效益低，且妨碍农田集中连片，垸内种植大户一直想将其改造成耕地。

这个愿望，也在这次改革试点中实现。

▲围堤湖垸内，林地复垦耕地前后实景图。（图源：湖南省自然资源厅）

这两个案例，一个是山坳里减少了耕地，一个是平原上增加了耕地。相当于一块耕地从山坳“迁移”到平原，耕作条件改善了，不愁没人种，难以稳定利用的问题也就解决了。

“汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革”，今年3月在常德等省内五个市启动试点。预计到今年底，将有约4万亩难以稳定利用或面临流失风险的耕地完成“迁移”。

随着改革向纵深推进，这个数字还会继续增加。

迁出地，包括丘陵山地、土壤污染区域、河湖管理范围、自然保护地核心区等。

迁入地，主要是平原、盆地等宜耕区域。究其本质，是耕地空间布局的调整优化。

【湖南的创举】

“耕地置换”和“汛旱并防”，又是什么关系呢？

还是以汉寿围堤湖垸为例。

它是洞庭湖区20多个蓄洪垸之一，实行“退人不退耕”。即垸内不住人，但正常开展农业生产，必要时作为泄洪区，分担沅江超标准洪水。

该垸水利建设，长期以防洪为主，抗旱设施相对滞后。过去，农民在垸内开出许多坑塘土渠，用以储水和灌溉耕地。

“这些坑塘土渠，灌排效率不高，且占用切割耕地，妨碍集中连片经营。”汉寿县自然资源局耕保股股长张国华抽样调查过其中一块300亩地块，发现坑塘土渠面积占比达到7%。

今年3月，围堤湖垸启动了“汛旱并防与耕地置换协同推进机制”改革试点。其中一项重要工作，就是把垸内坑塘土渠改造成现代化灌排管网，确保“汛期能排水、旱期能灌溉”。

▲11月27日，全省构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革推进会在长沙召开。会议介绍，改革试点取得阶段性成效，已具备全省试验的良好条件。（图源：湖南省自然资源厅）

这个过程中，大量坑塘土渠被填平复耕，同时还有垸内林地复垦为耕地，由此带来了耕地数量的增加。这些耕地因为灌溉条件改善，质量等级也提升了。

有了这些新增的优质耕地，汉寿县才能顺利实施“耕地置换”，把南部丘陵区难以稳定利用的耕地迁出耕地台账——这就是“汛旱并防”与“耕地置换”的协同关系。

概括地说，“汛旱并防”的要旨，是通过完善水利建设实现耕地增量提质；耕地增量提质，又是开展“耕地置换”的前提。

“‘耕地置换’，其它一些省份也有实施。”湖南省自然资源厅耕保处相关负责人说，“把‘耕地置换’和‘汛旱并防’紧密协同起来，则是湖南的创举”。

【试点后将在全省推进】

湖南地貌多样，情形不一。各试点区因地制宜，探索出不同的汛旱并防与耕地置换协同推进路径。

岳阳市君山区实施长江补水工程，改善灌溉31.93万亩，新增耕地5000余亩。又将部分新增优质耕地与麋鹿苑生态园地置换，一方面使耕地集中连片，另一方面也保障了野生动物救助空间。这是环洞庭湖区的代表性案例。

▲岳阳市君山垸补水工程。（晏涛/摄）

常德市澧县在西官垸实施低效林地复垦、高标准农田建设等项目，新增优质耕地3000余亩，为后续“耕地置换”夯实了基础。这和汉寿围堤湖垸一样，展示了蓄洪垸区的改革探索。

益阳市资阳区以防汛抗旱为基础，以林地耕地置换为手段，破解土地资源闲置与特色产业缺失的双重困境，提供了丘岗山区的可借鉴经验。

益阳市自然资源和规划局相关负责人介绍，全市有多个县区被纳入改革试点区。12月12日，湖南省委改革办专报推荐了益阳此项改革试点经验。非物质文化遗产“益阳弹词”传承人盛兰，编了一首歌在直播间吟唱：“湖南推进改革忙，试点汛旱灾并防，顶层设计快又好，大家看我银益阳……”

还有张家界桑植县的“山上换山下”，娄底双峰县的“水塘变水田”，在此不逐一解释。

这些故事背后，有自然资源、发改、水利、农业农村等部门的协同推进，有规划管控、信息共享、项目统筹、“以水定地”、资金筹措、跨区域调剂六大机制建设上的持续发力。

▲益阳市资阳区，一片林地置换为耕地后的实景图。（图源：湖南省自然资源厅）

从上面的情形来看，“汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革”涉及两大湖南“之要”——水与田。

水情是湖南最大的省情，水患是湖南最大的隐患。湖南又是“鱼米之乡”、粮食主产区，耕地保护责任大。

这项改革将“水”与“田”两个重要省情串联起来，是一项有创造性的大改革。

对于改革进程，省里也有安排——

• 到2025年年底，岳阳市、常德市、张家界市、益阳市、娄底市5个试点地区，探索建立汛旱并防与耕地置换协同推进机制。

• 到2026年年底，全省其他市州充分借鉴试点地区经验做法，全面构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制。

• 到2029年，汛旱并防与耕地置换协同推进机制运行顺畅。

这些努力，旨在勾勒一幅和美画卷，“山顶林带帽、山中果缠腰、山下吨粮田”。