编者按：今年是“十五五”开局之年，6月25日我们将迎来第36个全国土地日，这一天也恰逢土地管理法颁布40周年。40年来，土地管理法的修订始终与改革实践同频共振。我们推出特别策划，围绕“珍惜每一寸土地促进高质量发展”这一主题，从耕地保护、产权制度、空间规划和技术赋能等方面，探讨新时代法治与改革互动的新路径。

夯实“珍惜每一寸土地”的产权基石

姜栋

土地产权是以土地所有权、使用权为核心的财产权利总和，它贯穿土地管护、开发、收益、流转全过程，是土地管理的核心。我国以“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”现代产权制度为基础，构建“确权—赋能—保护—发展”全链条治理体系，整治粗放用地、无序占地、掠夺式开发等乱象。确权登记可以明晰土地权利主体及其权利和义务，从激励、约束、治理三个维度赋能土地保护与优化资源配置。

明晰稳定的产权能够激发权利人护地的内生动力。确权登记以法律形式固化土地权益，稳定长期收益预期，权利人愿意为土地长期价值投入保护成本。土地承包经营权确权登记发证后，农户无需顾虑权益变动，主动开展秸秆还田、轮作休耕、土壤改良等养护措施，大幅减少弃耕、撂荒、过度施用化肥破坏耕地的现象，有效遏制耕地地力退化。森林、草原确权到户后，经营者为保障生态收益，自觉制止乱砍滥伐、过度放牧，主动修复水土植被，将生态保护转化为资产守护。同时，清晰产权是土地市场化流转的基础，林权流转、碳汇交易、集体经营性建设用地入市均需完整权属成果。土地资产价值充分显现后，经营主体为长期收益，主动推行保护性耕作、盘活低效存量用地，减少土地闲置浪费，依靠市场机制倒逼节约集约用地。

完整的确权登记成果能够形成刚性约束，遏制各类乱占滥用土地行为。确权登记清晰界定各类土地权属界线，减少权属纠纷引发的土地闲置损毁，杜绝跨界占地、围湖造田等生态破坏行为。耕地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，流转合同强制嵌入耕地保护条款，严格管控耕地“非农化”“非粮化”，守住耕地红线。耕地占补平衡以对等产权置换为约束，从产权源头保障耕地数量与质量稳定。自然资源统一确权登记，划清全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源之间的边界，明确所有者、监管者及其责任，遏制围湖造田、乱砍滥伐，全方位守护山水林田湖草沙生态空间。城镇国有建设用地使用权确权登记明确开发强度、使用年限，闲置土地依规回收处置；集体经营性建设用地入市以清晰产权为前提，通过市场定价抬高用地成本，倒逼企业高效用地；宅基地确权落实“一户一宅”，整治超占乱建，盘活闲置宅基地，全面提升土地利用效率。

产权与法定护地义务绑定，实现权责对等。耕地承包权人承担耕地质量管护责任，林地、草地承包经营权人负有生态修复义务，国有土地使用权人需落实节约集约用地要求，将土地保护责任精准压实至产权主体，破解以往多头管理、责任悬空难题，构建“谁所有、谁管护，谁使用、谁负责”长效治理模式。

权责清晰的土地产权制度是管好国土空间的关键抓手。当下亟须加快全域覆盖、全权利类型涵盖、权属清晰、数据互通、业务协同的自然资源统一产权底板建设，为每一块国土空间建立权属“户口簿”与唯一“身份证”。依托统一产权底板，国土空间规划、耕地保护、用途管制、用地审批、执法监管、资源资产核算等全链条管理实现“始于地籍、归于地籍”，依靠现代化产权制度治理实现土地严格保护、高效利用，持续保障经济社会高质量发展。（作者系中国国土勘测规划院原二级研究员）

用“一张图”重塑土地治理逻辑

李卓聪

我们即将迎来第36个全国土地日。今年是“十五五”开局之年，土地日的主题为“珍惜每一寸土地促进高质量发展”，这一主题呼应了自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设的初衷与落脚点。

近期，各地关于“一张图”赋能治理的探索正在火热开展：浙江杭州启动“一张图”智慧规划全流程管理试点建设项目，借助人工智能提升国土空间治理能力；广东广州依托“一张图”耕地保护系统，蹚出超大城市耕地智保的创新路径；安徽滁州将“一张图”建设纳入市政府工作要点，单个项目用地审查效率提升68%……从耕地变化的及时监测到违法占地的即时预警，从超大城市数智化治理到用地用林用海联动审批，“一张图”让自然资源全生命周期数字化管理成为可能，为土地的高质量保护和高质效利用打开更大的空间。

“一张图”是什么？它绝不是一张简单的图，而是一套覆盖全域、贯穿全程的数字化治理体系。它将山水林田湖草沙等自然全要素统一落在一张底图上，统一标准、统一规划、统一平台，贯通规划编制、用途管制、耕地保护、生态修复、执法督察等业务全链条，重塑自然资源业务规则，让资源管理更加科学、顺畅、有序。从国土空间规划编制到建设用地审批，从耕地保护监管到存量用地盘活，相关决策必须“用图说话”；治理也不再各管一摊，而是协同联动、实时链接，形成“一盘棋工作统筹、一体化数据管理、一站式应用服务”。当生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线在图上清清楚楚，各类自然资源要素叠加之后，哪里可以开发、哪里必须保护，一目了然。这正是高质量发展对土地精细化利用提出的必然要求，也是“珍惜每一寸土地”的题中之义。

更为关键的是，“一张图”的深度应用，正在驱动自然资源治理从“被动应对”走向“主动预见”。在重庆，“一张图”让耕地有了“身份证”，贯穿三级的综合监测监管体系推动耕地保护从“台账式”管理向“图斑化”监管转变；还有一些地方，依托“一张图”为存量土地精准画像，生成产业用地“体检表”，推动低效用地再开发、工业上楼、混合用地供给等创新实践，让沉睡的土地重新焕发生机。当每一寸土地的用途、权属、变化都变得可查询、可溯源、可监督，管好用好土地便有了精准发力的底气，高品质的国土空间便有了科学决策的支撑。

当然，技术赋能并非一劳永逸，理念与机制需要同步升级。建好“一张图”只是起点，打破信息壁垒、深化业务协同、防止滋生新的“数字形式主义”，仍需要各地各部门持续发力。同时，要研究推动“一张图”走向公众，以信息公开促进社会共治，让土地使用的每一个环节都经得起看、经得起问，让珍惜土地、保护资源真正成为全社会的行动自觉。

全国土地日只有一天，但如何用好土地保障高质量发展的命题常做常新。“十五五”已经开局，国家109项重大工程蓄势待发，这无疑对土地要素保障提出了更高要求。建好、用好、管好“一张图”，重塑土地治理逻辑，让每一寸土地都用在刀刃上，既是对土地日主题的最好呼应，也是我们对脚下这片土地应有的交代。（作者系本报记者）

良法善治方能筑牢大国粮仓

刘倩

今年全国土地日恰逢《中华人民共和国土地管理法》颁布四十周年。四十载栉风沐雨，这部承载国家治理之重、牢系民生之基的法律，见证了我国从解决温饱到迈向农业强国的历史跨越，也记录了耕地保护制度从初步探索走向系统治理的坚实足迹。站在新的历史节点上，我们更加深刻地认识到：耕地是粮食生产的命根子，是人多地少基本国情下不可逾越的“国之大者”。唯有以最严密的法治筑牢根基，以最严格的制度划定红线，才能为守牢18亿亩耕地红线筑起坚不可摧的屏障。

四十年来，土地管理法历经三次修正和一次修订，其中耕地保护的权重持续提升，力度不断加大。法条愈严、靶向愈准，无不体现出国家在耕地保护领域的坚定决心：耕地红线是不可触碰的高压线，更是必须严守的法律底线。

从“初步规范”到“专章规定”，耕地保护制度框架成型。1986年土地管理法问世之初，便旗帜鲜明地提出“切实保护耕地”，明确建设征用耕地的补偿安置规范。1998年修订时，增加了“耕地保护”章节，以专章形式确立了占用耕地补偿制度、基本农田保护制度等重要法律制度。此后历次修法均围绕这一专章不断完善，使耕地保护成为整部法律的核心内容之一。

从“征用”到“征收”，产权保护更加精准。2004年土地管理法修正时，将此前笼统的“征用”概念拆分为“征用”和“征收”两个独立的法律概念，明确“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。具体来说，征收是土地所有权的永久转移，而征用则是土地使用权的临时让渡。一字拆分、法理分明，彻底厘清了所有权转移与使用权临时改变的法律界限，彰显了对农民土地物权的尊重和保护。

从“基本农田”到“永久基本农田”，底线思维实现质的跃升。随着法治理念的深化，国家对耕地的保护力度持续加码。土地管理法2019年修正时，将“基本农田”升格为“永久基本农田”，明确“任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途”。两字之增，重若千钧。它确立了基本农田永久保护的核心理念，并推动永久基本农田纳入国土空间规划“三条控制线”管控框架，让耕地保护走向了空间统筹、系统治理的新高度，为城乡融合发展与生态文明建设筑牢了坚实的基础。

耕保法网越织越密，治理体系加速成型。在民法典的协同赋能下，耕地保护已从单一的行政指令，升华为涵盖物权公示、权利登记、侵权追责的立体法治体系。当前，国家层面正加快推进耕地保护和质量提升法草案审议工作，锚定数量、质量、生态“三位一体”的保护目标，推动耕地保护从“量的坚守”迈向“质的飞跃”。

良法善治，重在笃行，纸上法条还须化作田间行动。放眼各地，田长制全域覆盖，每一块耕地都有了专属“监护人”；高标准农田建设蹄疾步稳，“望天田”变身稳产丰产的“吨粮田”；黑土地保护性耕作、盐碱地改良修复、撂荒地复耕复种等多点发力，持续盘活耕地存量、提升地力水平。更有执法利剑高悬，科技之翼加持，现代化的耕地治理体系正逐步构建。

四十载法治护航，九万里沃野丰仓。每一寸土地里，都蕴藏着中华文明生生不息的密码；每一粒粮食中，都承载着亿万百姓一日三餐的底气。中国人的饭碗不仅要端得稳，而且要装得满、吃得好。面向未来，只有像保护大熊猫一样保护耕地，下好山水林田湖草沙一体化保护和系统治理“一盘棋”，我们才能夯实大国粮仓的根基，在民族永续发展的道路上走得更加稳健、从容。（作者系本报记者）

城市更新宜留住胡同烟火气

高雨欣

夏日傍晚，在北京西城的烂缦胡同溜达一圈，你会遇见这样的景象：鸽群掠过灰瓦天际，茶室里年轻人静享书香，爱心树下游人打卡留念，老街坊遛狗缓步归家。这片承载数百年历史、曾经破败杂乱的老街区，如今已是北京“citywalk”的顶流地标。一砖一瓦藏古韵，一店一巷显生机，烂缦胡同的蝶变，正是我国城市存量用地有机更新、集约提质的生动缩影。

胡同之于北京，如里弄之于上海、骑楼之于广州，是刻在城市肌理中的建筑符号，更是一座城市的文化基因。曾几何时，诸多街巷陷入“外面看着不美观，里面住着不舒坦”的窘境。如何在守护历史文脉、留存城市记忆的基础上，适配现代人高品质的居住与生活需求，成为全国老城改造的共性考题。立足城市全域发展格局审视，这一民生与文脉的矛盾，背后是更为突出的国土空间结构性难题：一面是新增建设用地指标持续收紧，外延扩张空间趋近饱和；另一面是大量存量用地布局散乱、利用粗放、业态滞后，甚至长期闲置。增量受限与存量低效的双重挤压，制约着城市产业升级、人居改善与空间优化。

面对这一困境，盘活存量空间，焕发土地活力，成为城市高质量发展的现实选择。目前，我国城市建设已从增量扩张的“上半场”，转向存量提质的“下半场”。新形势下，坚持“留改拆”并举的精致型更新模式，是盘活各类城市低效闲置空间，推动土地提质增效的重要路径：以“留”保存城市记忆、守住文脉根基，以“改”完善空间功能、补齐民生短板，以“拆”清除安全隐患、淘汰落后业态、释放发展潜力，真正做到每一寸土地物尽其用，也是对绿色发展理念的落实。

正如烂缦胡同，不仅留住了灰瓦鸽群的胡同烟火气，也拆出了公共服务与产业活化的新空间。放眼全国，城市更新的提质增效故事遍地开花，早已突破老城街巷的单一维度，向更多类型的存量空间纵深延伸：江西景德镇的陶溪川文创街区，将老旧瓷厂改造为艺术家创业的“梦工厂”，实现片区新生与青年逐梦的双向赋能；山东济南的舜泰广场深耕地下空间资源，向立体空间要潜力，补齐片区配套短板，精准服务居民与办公人群，激活片区发展活力……每一寸被唤醒的存量土地，都在为城市高质量发展释放宝贵空间、积蓄发展动能。

在城市更新遍地开花、存量价值持续释放的向好态势下，我们也要清醒看到，当前这项工作仍存在不少共性短板。部分地区存在改造建设同质化竞争严重、拆真建假、地域特色缺失、落地效果参差不齐等问题。面对这些现实难题，各地需要顺势转变发展理念、更新工作思路，落实《城市更新“十五五”规划》等国家顶层部署，结合城市资源禀赋、文脉特色与民生需求，以精细入微的“绣花功夫”推进更新改造：持续培育壮大城市发展新动能，营造高品质城市生活空间，推动城市发展方式绿色低碳转型，增强城市安全韧性，促进城市文化繁荣发展，提升城市治理能力水平，建立城市更新政策体系等，让城市更新既有风貌质感、人文温度，更有发展后劲、制度保障。

土地是城市生长的根基，更新是城市进阶的主线。随着城市更新工作持续走深走实，相信“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市图景必将徐徐铺展、如约而至。