红网长沙4月24日讯(潇湘晨报记者 杨杰妮)去年12月，湖南在全国率先制定《湖南省全面深化改革第三方评估办法(试行)》。今年，湖南省委改革办选定了9项改革政策，分别进行事前、事中、事后评估。

在各方期待中，湖南首份事前评估报告——《〈湖南省进一步推进户籍制度改革的实施意见〉评估报告》终于出炉，并于4月10日与《实施意见》一起提交省委全面深化改革领导小组第九次会议。会上，评估报告得到了省委书记、省人大常委会主任、省委全面深化改革领导小组组长徐守盛的认同。

就在几天前，老谢终于帮未过门的儿媳妇拿到了农村户口。为此，老谢可以说是花了九牛二虎之力。但这一切都是值得的。因为这张纸，可以让老谢一家在拆迁补偿上，得到更多好处。

老谢所在的长沙是中部省份湖南的省会。与北上广这些一线城市相比，能否在长沙落户，对于绝大多数涌入这座城市打工的外地人来说，并不是一个不二选择。甚至，不少人更希望，如果可以，宁愿要一个农村户口。因为在他们看来，长沙户口能够获得的好处，并不比农村户口多。

因此，摆在户籍制度改革设计者前面的一道难题是，户籍制度改革在消除城乡二元结构的同时，如何更好地推进湖南新型城镇化健康快速发展。为此，省委改革办将户籍制度改革列为了2015年开展评估的9个改革项目之一，并希望通过政策出台前的第三方事前评估，能够使户籍制度改革的政策更加科学合理。

首次尝试改革政策事前评估

3月中旬，方向新接到了一通省委改革办打来的电话。对方希望他过去一趟，内容与户籍制度改革有关。

方向新，省社科院副巡视员、二级研究员。从上世纪80年代开始关注户籍制度改革，曾申报国家课题，研究讨论户籍制度改革后农村城镇化推进中的新问题及其对策。

“一开始过去，以为他们是想让我提几条意见。”方向新说，当时在那里看了文件后，就立刻有了一些想法，准备现场给他们提几条意见的。后来才知道，对方是希望由方向新牵头，对即将出台的《湖南省进一步推进户籍制度改革的实施意见》做一份事前评估报告。

去年6月，国务院曾邀请包括中科院、全国工商联在内的4家机构，围绕简政放权、棚户区改造、精准扶贫、重大水利工程等部分重点政策措施落实情况展开评估。但在政策出台之前就进行事前评估，这是一个新尝试。

去年12月，《湖南省全面深化改革第三方评估办法(试行)》印发，要求对改革项目开展事前、事中、事后评估。今年，省委改革办选定了9项改革政策进行评估。其中，户籍制度改革的评估方案，将成为所有系统中的第一个评估方案。方向新将以专家评估的模式，对户籍制度改革方案制定的科学性展开评估。

省委改革办希望，方向新的这个报告，能够“创造一个可复制的具体流程和模式”。

借鉴外省经验，谈本地问题

省委改革办要求在3月底之前完成评估报告。留给方向新的时间，只有十多天。“评估要有参照物，第一个就是广泛收集资料，看其他省是怎么做的。”

从广东到四川，方向新一口气翻出了六七个省份的户籍制度改革政策。相比之下，方向新认为江苏的新政“做得比较细”。

例如，江苏提出，“到2020年，随迁子女与户籍学生在流入地接受义务教育、参加升学考试等方面享受同等待遇的比例达到100%”，“建设公共租赁住房、鼓励园区和企业配套建设公寓楼和集体宿舍、试点通过收租市场闲置房源筹集公共租赁住房，探索公共租房投资、项目建设和租赁经营管理新模式”。

教育与住房，恰好是当下外来务工人员关注的两大焦点问题。

相比之下，方向新认为，湖南的户籍制度改革新政需要“提高操作性”，“不能停留于原则性层面”。

上世纪90年代，很多农民都梦想弄到一本城市户口。当时浏阳大瑶镇是小城镇户籍管理制度改革试点，很多人跑去买户口。方向新回忆：“当时大瑶镇人口有一两万，买户口的占了3000多，一本户口1万多块钱。那时候户口上附加的东西多，保障、就业、教育……实际上，农民是花了钱去买这张纸，买了这张纸这些就都有了。”

因此，户籍制度改革的核心内容，是逐步剥离附加在户籍上的城市福利和社会保障功能。换个说法，也就是要让进城农民享受到与城市市民同样的待遇。

这一点，在湖南的户籍制度改革政策中，却没有得到很好的体现。

比如教育问题。《实施意见》(讨论稿)规定，保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利;将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴;贯彻落实好随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠型学前教育的政策以及接受义务教育后参加各层次升学考试的实施办法。

但现实是，现在城市义务教育是由拥有所有权的住房所在位置划定学区，而大部分进城农民工买不起商品房，都是租房居住。这就导致租房者虽符合落户条件，但仍面临子女上学难的问题。他们的孩子，只能够去农民工子弟学校就读。

方向新认为，应该结合《全省基本公共服务清单》，对农业转移人口及其他常住人口的基本公共服务进行清单管理，明确保障标准及人群覆盖水平、财政支出责任、机制路径等内容，以进一步增强政策的具体化和操作性。

结合本地政策，提意见建议

除了参考外省的政策，湖南本地出台的相关政策，也是此次评估的重要参考依据。在评估报告中，《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2014-2020年)》被多次提及。

方向新坦言，户籍制度新政“管得死，跟省里新型城镇化的纲要都不太一致”。

根据《实施意见》(讨论稿)，湖南将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。在中等城市和大城市的落户条件，除了要有稳定工作和稳定住所外，还要求在当地参加城镇社会保险。同时，城区人口超过一定规模的大城市，可作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。

另一方面，新型城市化实施纲要提出，到2020年，发展中心城区常住人口500万以上的特大城市1个，100万-500万的大城市8个，50万-100万的城市4个。以长沙为例，长沙中心城区2012年末常住人口为367.6万，2013年末为371.14万，增速为0.96%。假定增速不变的话，到2020年末，常住人口约为396万，比500万的规划目标少了100多万。

鉴于此，方向新认为，对于在大城市落户的条件，“不宜过于严苛”。同时，他还认为，如果能够解决进城农民工的住房问题，例如落户就有廉租房，城市户口的吸引力，也会大大加强，因为这“满足了他们的刚性需求”。

这些问题背后，是农民工进城的成本问题。

在评估报告中，方向新列出了这样一组数据：根据测算，2012年“增量农民工”市民化的平均成本为134431.7元/人，其中个人承担部分为28832.5元/人，公共成本为105599.2元/人。“存量农民工”市民化的公共成本为64430元/人。

这些成本包括基础设施、文化服务等内容，另外就是进城后，要多建房子，多用电等。这些成本谁来承担?政府、企业、个人怎么分担?流入地政府和流出地政府之间如何平衡?中央和地方政府之间如何协调?

这些问题，都被方向新写入了最终的评估报告中。他认为，省委改革办请人来做事前评估报告，就是希望这个路怎么走得更好一点。因此在写评估报告的时候，“要讲好的，也要讲不足，哪些地方还不行”。

三分之二篇幅说问题提建议

最终形成的评估报告一共包括三个部分：一是对《实施意见》的总体评价，二是《实施意见》中几个值得进一步斟酌的问题，三是具体建议。总体而言，评估报告全文有三分之二的篇幅是在说问题，提建议。

这份评估报告，得到了省委书记、省人大常委会主任、省委全面深化改革领导小组组长徐守盛的认同。在4月10日的会议上，徐守盛认为评估报告“材料很翔实、意见很客观，对于修改完善《实施意见》很有帮助和启迪”。省公安厅也已经对提出的建议“统筹考虑”。

方向新说，过去接到的大多是工程项目的评估，“对政策，特别是政策出台前进行评估，这在湖南确实没搞过”。他认为，这对于政府部门来说是“借脑”。“政府更多的是实践层面，跟搞理论的不一样。但有时候，正因为‘身在此山中’，反而看不清楚。”

另一方面，进行第三方评估，也能避免制定政策时从部门利益出发。“任何部门在起草文件方面，多多少少带有部门利益。而我们这样的单位，没有利益可言。我们是真正的第三方，我们没有直接利益在里面。”

首份事前评估报告的出炉，对于省委改革办和方向新而言，都是一次探索。改革仍在继续，评估也将继续。

今年湖南要评估的9项改革政策

事前评估

发展混合所有制经济实施意见机关事业单位养老保险制度改革方案进一步推进户籍制度改革实施方案

事中评估

农村土地承包经营权确权登记颁证情况

乡镇区划调整改革情况省直管县体制改革试点情况

事后评估

工商登记前置审批制度改革实施情况鼓励和支持民间资本参与公共领域投资情况行政审批制度改革情况

解读

事前事中事后评估各有侧重

省委改革办的一位工作人员说，事前评估是侧重于方案的科学性，让方案在出台时提高含金量，“因为改革牵涉到方方面面利益，要让人民群众有更多的获得感，就必须认真审慎地把好方案质量关。”而第三方评估中的第三方作为一个中介单位，可以是体制内的补充，能更多地站在公平、公正、获得感的角度进行补充。

事中评估是针对政策实施的协同性。评估对象是已经出台并在实施中的项目。可能涉及到其他一些部门。省委改革办相关工作人员介绍：比如土地经营承包权，制定之后在落地过程中涉及不止农委，还有林业厅、财政厅、国土厅等等，涉及不同部门的联合执行问题。在改革过程中，如果这个部门执行了，那个部门没有执行到位的话，改革措施和效果就会打折扣。

事后评估侧重于落地性，看实施效果怎么样。“已经实施的改革有十多项了，为什么我们只选了三项做事后评估?这就跟社会关注度有关系。”

事实上，改革的每个项目都涉及到事前、事中、事后评估的问题，但由于改革项目数量太大，例如仅今年就有65项重大改革事项，要出台190多个文件，不可能对每个实施方案都进行评估，而且更加不可能对每个的事前、事中、事后都进行评估。“所以我们是选取一些改革项目来做这些事。选取的这些项目可能是牵涉面比较广、比较重要的国计民生或者是社会事业的、大家广泛关注的。”这位工作人员表示，“以后也许我们会在更宽的范围内铺开。”

国务院常务会议7提第三方评估

2013年9月6日

相关主题

听取民间投资政策落实情况第三方评估汇报。

会议要求

各部门要注重引入社会力量开展第三方评估，接受各方监督，不能“自拉自唱”。

2013年10月8日

相关主题

部署加强财政扶贫等保民生资金管理和公共资金审计监督。

会议要求

要创造条件，采取第三方评估等方式加强监督。

2014年3月19日

相关主题

确定《政府工作报告》重点工作部门分工。

会议要求

强化公开，引入第三方评估，接受人民监督。

2014年5月30日

相关主题

决定对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督查。

会议要求

这次督查要引入第三方评估和社会评价，既督地方也督部门。

2014年7月16日

相关主题

听取国务院出台政策措施推进情况督查汇报并部署狠抓落实与整改。

会议要求

各地区、各部门要建立第三方评估制度，接受社会评议和监督。

2014年7月23日

相关主题

部署多措并举缓解企业融资成本高问题。

会议要求

各有关部门要引入第三方评估，确保政策尽快落实、见到实效。

2014年8月27日

相关主题

听取政策措施落实第三方评估汇报，改革创新政府管理方式。

会议要求

第三方评估对政府工作既是监督，也是推动，要形成制度。

专家观点

如何保证第三方评估独立性

国家行政学院评估组成员、中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，所谓第三方是相对于第一方和第二方来说的，从落实的角度来讲，自查的各个部门就是第一方，国务院督查组是第二方。既不制定政策，也不执行政策，独立于政策运行过程之外的、相对超脱的机构就是第三方。

国家发改委原党组成员、中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧认为，第三方评估的独立性确实存在两难的问题。他所在中国体改会是受国家发改委委托，进行评估的。在出发之前，国家发改委就会通知当地政府，评估组要去调查什么地方、调查什么情况，地方政府都不敢拦着，一定程度上，他们确实能获得真实情况。

“掌握第一手材料，把握真实的信息是必须的”，中国(海南)改革研究院院长迟福林说。但如果进行第三方评估的智库完全独立，在评估的过程中，一些部门和地方很可能以“保密、没有义务提供这方面资料”为由拒绝，那么即使机构是完全独立，最终的评估报告也有可能是不全面的。

“社会力量不见得能与决策者的利益剥离开，而体制内的评估者也可视为立场中立。”长期研究智库的清华大学公共管理学院教授朱旭峰认为，尽管体制外的第三方能尽量保证其独立性，但是其评估的质量也有待检验。